[背景]

　　黨的十八大把法治政府基本建成確立為到2020年全面建成小康社會的重要目標之一，2015年12月，中共中央、國務院印發了《法治政府建設實施綱要（2015—2020）》。黨的十九大對“建設法治政府，推進依法行政，嚴格規范公正文明執法”作出重要部署，吹響了法治政府建設的沖鋒號。推進法治政府建設，關鍵和重點在于依法行政，各級政府必須堅持在黨的領導下、在法治軌道上開展工作，加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的政府。

　　行政審判是解決行政爭議的重要途徑，是黨在司法領域聯系人民群眾、實現依法執政的重要方式，對于推進法治國家、法治政府、法治社會建設具有重大意義。近年來，全市法院堅持圍繞中心、服務大局，依法履行行政審判職責，積極助力法治政府建設，監督行政機關依法行政，有效化解了大量行政爭議，為法治日照建設提供了有力司法保障。

　　日照市中級人民法院

　　司法建議書

　　日中法建〔2018〕1號

　　日照市人民政府：

　　近期，市中級人民法院對2017年全市法院行政案件司法審查基本情況、行政機關履行職責存在的問題進行了梳理，于5月16日邀請市法制辦及有關行政單位、新聞媒體召開了新聞發布會，面向社會發布了行政審判白皮書，同時，就跨行政區域管轄行政案件工作進行了部署。在此，結合司法審判實踐中發現的突出問題，就進一步推進依法行政、加強法治政府建設提出幾點意見建議，供市政府及其相關部門參考。

　　一、行政執法存在的主要問題

　　2017年，全市法院行政訴訟一審、二審收結案呈下降趨勢，一定程度上說明我市行政機關依法行政水平在不斷提升。但通過分析兩級法院審理的行政案件，發現行政機關在行政執法中仍存在以下問題：

　　（一）依法行政意識、執法能力和水平有待提高。2017年，全市法院共審結一審行政訴訟案件346件，行政機關實體敗訴案件數35件，占到結案總數的10.1%，敗訴案件數量同比增加66.7%。敗訴案件主要集中在工傷行政確認、行政登記、履行法定職責、信息公開、行政賠償、房屋征收等領域。其中，有7起案件直接表現為行政機關在履職過程中，存在依法行政意識淡薄，執法能力和水平不高的問題，占所有敗訴案件的20%。例如，有的行政機關對下位法不得違背上位法的規定理解不夠，最終導致錯誤適用相關規范性文件；在行政處罰案件中，有的行政機關在決定罰款數額過程中，自由裁量失當，決定結果明顯不當。

　　（二）作出行政行為的事實證據不充分。從2017年行政機關敗訴情況看，有14起案件敗訴的直接原因是證據不足，認定事實不清或錯誤，占所有敗訴案件的40%。例如在文化行政管理案件中，有的行政機關在注銷許可過程中作出的重新審核通知所依據的事由與注銷決定所依據的事由不一致，涉案注銷決定認定事實不清，主要證據不足，依法應予撤銷；在土地行政登記案件中，有的行政機關未提交證據證明涉案土地行政登記行為的合法性，法院因此確認該行政行為違法。

　　（三）作出行政行為適用法律錯誤。2017年，行政機關敗訴的35起行政一審案件中，有4起案件是因行政機關適用法律錯誤導致敗訴，占所有敗訴案件的11.4%。例如，在先行支付工傷保險待遇案件中，有的行政機關在適用“補繳應當繳納的工傷保險費、滯納金后，新發生的工傷保險費用由工傷保險基金和用人單位依照《條例》和本辦法的規定支付”等規定時，對停繳與欠繳理解錯誤，導致在適用法律上不正確；有的行政機關在作出行政行為時，對法律有關溯及力的相關規定理解適用錯誤，導致作出的行政行為依據不足，行政行為違法。

　　（四）作出行政行為違反法定程序。實踐中一些執法部門執法過程中隨意簡化程序或不遵守程序現象比較突出，有10起案件因程序違法而敗訴，占到28.6%。從這些案件來看，有的行政機關在工傷行政確認中，送達對象錯誤，并且在庭審過程中，不能提供有效的送達回執證明；有的行政機關在行政相對人請求撤銷信訪事項處理意見時，未履行告知義務，未告知行政相對人如不服信訪事項的處理意見可以在30日內向上一級政府信訪部門申請復議，影響了相對人的權利；有的行政機關在作出房屋征收補償決定的過程中，涉案房屋價值評估程序違法，導致違法行政行為被撤銷。

　　（五）行政機關負責人出庭應訴工作有待改進。2017年，在市政府領導的高度重視和要求下，行政機關負責人出庭應訴工作取得一定進展，但工作中仍存在以下問題：一是全市行政機關負責人出庭應訴總量偏低，全市開庭審理行政案件總數266件，行政機關負責人出庭應訴案件數89件，出庭應訴率為33.5％，在全省排名靠后；二是工作發展不平衡，部分行政機關負責人對出庭應訴工作重視不夠，出庭應訴積極性不高，嵐山區行政機關負責人出庭應訴率為70%，居各區縣之首，開發區和市級行政機關負責人出庭應訴率分別為14.3%和12%，低于全市平均水平。三是對于行政機關負責人出庭應訴工作的監督、考核措施不硬，影響了該項工作的發展和改進。四是出庭應訴不夠規范。有的行政機關不僅負責人不出庭，有的連工作人員也不出庭，只委派律師出庭，有的超期提供證據或提交證據不全面，甚至遺漏必要證據，“出庭不出聲”問題比較普遍，不能實際參與案件的庭審或協調過程，沒有達到應有的出庭效果。

　　二、推進依法行政的意見建議

　　黨的十九大明確指出，要堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設，2035年基本建成法治國家、法治政府、法治社會。為深入貫徹落實黨的十九大精神，加快推進全市法治政府建設，結合行政審判反映的問題，提出如下建議。

　　（一）充分運用法治思維和法治方式開展工作。一是強化依法行政理念，牢固樹立憲法法律至上、法律面前人人平等、權由法定、權依法使等基本法治理念，自覺在法律框架內行使權力，履行職責，承擔責任。二是自覺運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定，積極營造辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環境。三是正確處理好公正與效率、實體與程序、改革發展與依法行政的關系，想問題、作決策、辦事情必須守法律、重程序、受監督，牢記職權法定，切實保護人民權益。四是支持司法機關依法獨立公正行使審判權，支持人民法院推行跨行政區劃管轄行政案件改革試點，領導干部要當好“關鍵少數”，認真貫徹中央《領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規定》，帶頭遵守憲法法律，為司法機關創造公正的司法環境。

　　（二）始終堅持嚴格規范公正文明執法。一是嚴格行政執法程序，對行政處罰、行政強制、行政征收、信息公開等容易形成訴訟的行政行為，建議明確具體操作流程，嚴格按照法定程序辦理，避免因不作為或不當引發訴訟。二是確保辦案過程的透明性，遵循規范辦案流程，保障當事人的知情權，在辦案過程中注意收集保存相關證據。三是有意識保障當事人的陳述權和申辯權，尤其是對事關經濟社會發展全局和人民群眾切身利益的城建規劃、征地拆遷等重大事項，建議完善公告、聽證、風險評估、集體討論決定等法定程序，廣泛聽取意見，從源頭上預防和化解爭議。

　　（三）加大行政機關負責人出庭應訴力度。一是健全完善出庭應訴工作規程，就應當出庭的案件類型、不能出庭的理由說明、出庭應訴效果評價等方面形成制度規范，鼓勵正職負責人多出庭應訴，推動副職負責人積極出庭應訴，堅決杜絕僅委托律師出庭應訴現象。二是建立機關負責人出庭應訴激勵機制，加大對行政機關負責人出庭工作的監督考核力度，定期通報出庭情況，把負責人出庭應訴與干部工作考核、提拔、獎勵掛鉤，加大考核權重，增強出庭應訴積極性。三是提高行政機關負責人出庭應訴能力，加強行政機關負責人行政應訴和庭審技巧培訓，掌握行政訴訟相關知識，熟悉庭審規則和基本流程。建議政府法制機構積極和人民法院協調，每年組織行政機關負責人和行政執法人員參加庭審觀摩、案例研討等活動。

　　（四）進一步加強司法和行政良性互動。一是共同探索建立健全多元糾紛解決機制，通過調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協調，形成化解行政爭議的社會合力，不斷增進各級行政機關、領導干部和人民群眾對行政審判工作的理解和支持，幫助克服各種非法干擾，進一步為行政審判工作營造良好外部環境。二是強化考核評價，將行政機關敗訴、行政機關負責人出庭應訴和履行生效行政裁判等情況納入經濟社會綜合發展考核范圍，加大考核權重，并將考核結果作為衡量領導班子和領導干部工作實績的重要依據。三是加強業務培訓和學習，定期舉辦領導干部法治專題講座，組織開展行政執法人員有關法律知識、新頒法律法規等方面的崗位培訓。今年2月，最高人民法院頒布實施了新的《行政訴訟法》司法解釋，建議適時組織行政執法人員開展專項培訓。

　　2018年5月17日

　　[效果]

　　5月22日，市委書記、市長齊家濱在中院報送的《關于進一步推進行政機關依法行政的司法建議》上批示：“建議很好！請培林同志閱。市司法局、法制辦研究落實意見。”